Sete pecados capitais oneram as concessões via PPP para os entes federados: para a purgação dos mesmos, o primeiro deles requer uma alteração para reformular a questão do APORTE de recursos previsto na MP 575, depois transformada na Lei 12.766 de dezembro de 2012.
Conceituada erroneamente como “antecipação de recursos”, a aparente vantagem da antecipação gera tributação que (no futuro ou no presente) é repassada para o valor de contraprestação, onerando os entes federados. Se a semântica fosse observada, “aporte” seria aumento de capital da SPE.
E, portanto, sobre ele não incidiriam impostos hoje ou amanhã (sic).
Os desonerados e os impostos não desonerados (como o ISS, entre outros).
Durante ao prazo da Concessão, as ações relativas ao “aporte” seriam cedidas à SPE como são cedidos os ativos públicos onde se formarão CAPEX para a realização da operação das concessões. E as “ações relativas a o aporte” da SPE são a garantia preferencial que substitui as garantias solicitadas ao setor privado antes da fruição dos bens.
O segundo pecado mortal, diz respeito ao conceito operacional de PROJECT FINANCE não adotado pelos bancos financiadores das concessões: o BNDES (assim com a CEF e o BB) durante o período de formação dos ativos (CAPEX) exige dos sócios da SPE Concessionária da PPP as Garantias Corporativas (CORPORATE FINANCE) até que os ativos formados sejam afinal fruíveis para que os Parceiros Privados possam prestar os serviços (OPEX) previstos e passem a receber do Parceiro Público as contraprestações a que fazem jus.
E que deveriam substituir as garantias do parceiro privado (PROJECT FINANCE).
Essa retenção das garantias onera as contraprestações pagas pelos entes federados de duas formas: diretamente, o custo dos empréstimos-ponte tomados antes da aprovação do crédito oficial – cujo prazo de análise e aprovação é, aliás, demasiadamente longo – e indiretamente, o custo de retenção das garantias após a fruição é precificado nos cálculos da contraprestação estimada pelos parceiros privados nas PPP.
Ou seja, embora exista o Fundo Garantidor para ancorar as contraprestações públicas, a retenção das garantias privadas (que diminue a capacidade de alqvancagem em outras PPP e concessões) e o custo dos empréstimos ponte acaba sendo bancada (sic) pelo parceiro público, o que onera as operações concessionadas.
Outro pecado mortal diz respeito à situação fiscal dos entes federados.
Boa parte dos projetos de infraestrutura social dos entes federados (Estados e Municípios) – notadamente aquelas sob a modalidade de Concessão Administrativa, como nas áreas de presídios e hospitais – está esbarrando na baixa liquidez do setor público.
Ou na impossibilidade de obtenção de margem “de caixa” nos 5% de RCL ou, mesmo, na composição dos Fundos Garantidores exigíveis pela Lei federal das PPP.
Não existe na história das Concessões de toda a ordem, possibilidade de se prescindir de entes federados fiscalmente fortes para compartilhar as operações de Concessão pelo prazo médio previsto na legislação (30 anos + 5 anos).
Os impositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal – cuja liquidação final só ocorre em 2030 – e as vinculações de despesas constitucionais na Saúde e Educação drenam capacidade de investimento dos entes federado. Assim como as desonerações de impostos atuais – para alavancar a economia – impactam as transferências constitucionais do FPE e do FPM, que representam entre 45% a 60% da arrecadação da maior parte dos entes federados nacionais.
É preciso “criar moedas” para esterilizar os passivos dos entes federados (como certificar a dívida ativa e dá-la em dação de pagamento para quitação das obrigações com o Tesouro Nacional) – bem como utilizar os “gaps” de arrecadação proveniente das desonerações, para abater as obrigações vincendas da LRF (de forma a evitar compensações futuras por tais perdas, que ainda virão, tais como aquelas relativas às exportações em outro momento da vida nacional).
Outro pecado mortal a ser exorcizado de forma de desonerar o custo de Concessões e PPP é ampliar o número de financiadores das mesmas: o mercado de Fundos de Investimento precisa entrar na operação das PPP.
Um engano recorrente é achar que a entrada dos Fundos é limitada pela impossibilidade dos mesmos contra garantirem as operações a serem financiadas.
O Estatuto do Fundo pode prever não só o pagamento de despesas pré-operacionais (como a realização dos estudos ou i seu ressarcimento) como a provisão em dinheiro para comprar ativos mobiliários para se dar em contra garantia de empréstimos que possam alavancar a taxa de retorno das operações apoiadas.
Assim, quem dará as garantias sempre, será a SPE dos Fundos e não os seus dotadores ou cotistas.
Os Fundos são também alternativas para entes federados que não possuem empresas que possam alavancar as concessões e que ficariam fora dos limites de 5% das RCL das operações de PPP: os ativos formados pelos Fundos serão revertidos ao final das operações para o parceiro público.
E, mais importante, as SPE dos Fundos é que contratam a s operações de CAPEX e OPEX, disseminando o número de “players” no mercado de concessões e não onerando a formação e a retenção de garantias pelas empresas que participam das operações alavancadas pelos fundos.
A expertise para a operação com os Fundos pelos agentes federados pode ser suprida pela criação da Empresa Brasileira de Fundos (EBF), uma empresa com 51% de ações de uma empresa como a CAIXA PAR – para permitir a contratação pelos entes públicos – e com outros sócios pertencentes ao mercado de Fundos como as fundações que operam recursos de empresas públicas e privadas.
Esta empresa analisa e avalia as oportunidades de investimento e atua no mercado de concessões e PPP ampliando a oferta de recursos e de meios para alavancagem não onerosa de investimentos para o setor público. As cotas dos fundos também são importante instrumento para a captação de recursos externos que hoje demandam um canal para a participação nas oportunidades de infraestrutura econômica e social existentes nos pais.
Como a alocação dos recursos por fundos geralmente só prevê a saída de recursos do principal aportado ao final dos investimentos realizados, a reaplicação dos recursos intermediários pode ser isenta de IR. E caso o principal ao final também seja reinvestido na mesma concessão ou em outras concessões públicas, o aporte de recursos externos pode ser isento de tributação.
Nas concessões públicas voltadas a atender os investimentos sociais – como nas áreas de Saúde, Educação, Reeducação e Ressocialização de Egressos e daí por diante –, são extremamente relevantes os gastos com as atividades de apoio às atividades essenciais providas pelos parceiros públicos.
Uma forma de desonerar os custos das contraprestações públicas nesse segmento – esterilizando outro pecado mortal nas concessões públicas –, seria permitir que a contratação de entidades como Organizações Sociais de Saúde (OSS), ONG e OSCIP pudesse se fazer diretamente pelo Parceiro Privado – que com elas negociariam preços e custos de operação – mantendo-se para estas entidades tanto as imunidades quanto as isenções tributárias previstas em Lei a que hoje elas têm direito (assim como as obrigações decorrentes dessas desonerações).
Da mesma forma, não há porque se limitar prazos nessas concessões – este um pecado venial – de natureza social: prazos maiores ajudam a esterilizar em instrumentos como a LOA e o PPA, o peso das contraprestações nos segmentos onde o peso orçamentário é maior, por não existir ressarcimento através de tarifas, total ou parcialmente, como ocorre notadamente no caso das PPP sob a forma de Concessões Administrativas.
Sete pecados capitais que enquanto não forem purgados ou exorcizados, continuarão a deixar correndo de lado as concessões administrativas e patrocinadas no âmbito dos entes federados (estados e municípios).
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