Há pouco mais de uma semana foram definidos em primeiro turno os governadores de treze Estados para os próximos quatro anos. Entre 2011 e 2014, diversos Estados foram bastante ativos no que diz respeito às parcerias público-privadas (PPPs) e a manutenção de carteiras de projetos ativas em âmbito estadual é um fator essencial para que este modelo de contratação continue sendo considerado na agenda do setor público brasileiro como alternativa para o gasto público e a implementação de políticas.
A pergunta que se coloca é: quais são as percepções iniciais sobre os resultados as eleições estaduais decididas em primeiro turno?
Em primeiro lugar, é necessário fazer uma divisão entre os Estados em que já houve a definição de seus respectivos governadores para o ciclo 2015-2018: há Estados com experiências estáveis sobre PPPs (São Paulo, Minas Gerais e Bahia), Estados com experiências emergentes (Pernambuco, Alagoas, Espírito Santo e Paraná) e aqueles que ainda não têm projetos de PPP contratados, a despeito de já terem realizado alguns estudos de viabilidade, ou que ainda não deram os primeiros passos sobre o tema (Santa Catarina, Tocantins, Sergipe, Mato Grosso, Maranhão e Piauí).
Experiências estáveis
São Paulo, Minas Gerais e Bahia somam juntos quase vinte contratos de PPP assinados. São os Estados com programas de PPPs estáveis e que, em função disso, acabam por liderar, em diversos aspectos, a experiência brasileira.
São Paulo teve seu atual governador, Geraldo Alckmin (PSDB) reeleito e a expectativa é que sua gestão siga considerando as PPPs em diversos setores no próximo ciclo de quatro anos. Na Bahia, o governador eleito, Rui Costa, participou da gestão do atual governador, Jacques Wagner (PT), e há uma tendência de continuidade no programa de PPPs baiano.
O Estado de São Paulo publicou doze Procedimentos de Manifestação de Interesse (PMI) entre outubro de 2011 e julho de 2013. Desta amostra de iniciativas, quatro alcançaram a fase de contratos assinados. Se São Paulo pretender continuar a estruturar projetos solicitando estudos de viabilidade para a iniciativa privada, é necessário que aprimore a governança do programa, desde a fase de priorização até a fase de licitação.
As perspectivas de melhoria na gestão do programa de PPPs de São Paulo são concretas, pois uma consultoria externa foi contratada meses atrás, com recursos do Banco Mundial, e a finalidade é desenvolver e implementar uma ferramenta em plataforma web (toolkit) que permita a avaliação, estruturação, implementação e monitoramento de projetos de PPP.
Aguardam-se também novidades positivas na Bahia, pois há uma perspectiva de continuidade em relação às PPPs, com foco no setor de resíduos sólidos urbanos e no projeto de sistema viário (ponte) ligando Salvador à Ilha de Itaparica.
A grande alteração na amostra de Estados com experiência estáveis em PPPs ocorreu em Minas Gerais, com a vitória de Fernando Pimentel (PT). As gestões anteriores em Minas Gerais foram responsáveis pela consolidação do programa estadual de PPPs como um dos mais organizados do país e, agora, será necessário observar os próximos meses para entrar em contato com as primeiras sinalizações da nova gestão sobre o assunto.
As informações disponíveis até o momento são contraditórias. Em seu programa de governo, o governador eleito, Fernando Pimentel, apresenta as seguintes considerações em tom negativo sobre as gestões estaduais anteriores:
“No centro deste resultado [negativo], está uma concepção de Estado que difere substancialmente dos modelos de gestão implantados pelo PT. Em Minas, se privilegiou um modelo de gestão baseada numa visão gerencial de administração pública adotada pelo Banco Mundial, na qual parâmetros de metas e controles de resultados, derivados da iniciativa privada, são adaptados à gestão pública. Dentro de um arcabouço mais geral de políticas liberalizantes e pró mercado, o papel do Estado passa a ser basicamente de gestor de despesas correntes, sem uma ação indutora de desenvolvimento socioeconômico, uma vez que este seria garantido pelos mecanismos de mercado”.
A despeito de que o programa não aborda explicitamente o tema das PPPs, o trecho acima pode ser lido como uma sinalização negativa sobre a continuidade do uso da modalidade de contratação, pois um dos alicerces do programa de PPP de Minas Gerais até então foi estabelecer cooperações com órgãos multilaterais, como o Banco Mundial, que contribuíram para o desenvolvimento de capacidades institucionais que levaram o programa estadual a ser considerado positivamente no contexto da experiência brasileira.
Adicionalmente, o PT desenvolveu, no âmbito do legislativo estadual, críticas às PPPs mineiras. Recentemente, por exemplo, houve a tentativa de instauração de uma Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI) para analisar a PPP do Mineirão. Para contrapor tal cenário, é relevante ressaltar que o governador eleito, quando era Prefeito de Belo Horizonte (entre 2005-2008), aprovou normas relevantes sobre PPPs no Município, como a Lei Municipal nº 9.038/2005 (dispõe sobre o programa municipal de PPPs), o Decreto nº 12.664/2007 (que instalou, com algum atraso, o Conselho Gestor de PPPs) e o Decreto nº 12.674/2007 (que aprovou o Plano Municipal de PPPs). Estes marcos normativos possibilitaram que, na gestão seguinte da Prefeitura de Belo Horizonte, fossem celebrados seus primeiros contratos de PPP.
Experiências emergentes
Pernambuco, Alagoas, Espírito Santo e Paraná têm em conjunto oito contratos de PPP assinados. São Estados que intensificaram suas experiências com PPPs nos últimos anos, mas que ainda não apresentam governança, capacidade institucional e resultados que sejam similares aos Estados que foram classificados como dotados de experiências estáveis com PPPs.
Dos quatro Estados emergentes, em Pernambuco e no Paraná os resultados do primeiro turno estão alinhados com a continuidade. No Paraná, o atual governador, Beto Richa (PSDB), foi reeleito e, em Pernambuco, o candidato da situação, Paulo Câmara (PSB), foi eleito.
Pernambuco, no quadriênio 2011-2014, mostrou alguma dinamicidade na gestão de seu programa de PPPs. O projeto de esgotamento sanitário da Região Metropolitana de Recife teve seu contrato assinado em 2013 e diversas iniciativas tiveram seus estudos de viabilidade obtidos via PMIs. Entretanto, o programa de PPPs de Pernambuco sinalizou alguns aspectos de sua governança que demandam reparos, como constantes idas e vindas no relacionamento com a iniciativa privada na fase de PMI.
O reflexo dos desafios enfrentados pelo programa de PPPs de Pernambuco pode ser observado na condução da concessão administrativa Portal Oeste e do trecho Recife-Caruaru da Rodovia BR-232, que, logo após passar por consulta pública, foi arquivado em função de críticas recebidas pelo modo como o PMI do projeto foi gerido.
Já o Paraná sinaliza real interesse em investir na governança de seu programa de PPPs: contratou consultores externos para colaborar com o Estado na criação da capacidade institucional necessária para gestão de uma ampla carteira de projetos de PPPs e, após ter realizado diversos PMIs desde 2012, será possível observar nos próximos anos se os projetos priorizados pelo Conselho Gestor do Paraná serão convertidos em bons contratos.
Em 2014 o Paraná celebrou seu primeiro contrato de PPP, da rodovia PR-323, e, eventualmente, poderá figurar entre os Estados com programas de PPPs estáveis em 2018. Adicionalmente, o plano de governo de Belo Richa aborda as PPPs como instrumento a ser utilizado em vários setores e apresenta uma clara visão geral sobre o tema:
“A administração deve adotar – preservado o interesse público – o modelo de gestão baseado em Parcerias Público-Privadas – PPPs, visando: i) reduzir os procedimentos burocráticos; ii) elaboração de projetos em áreas nas quais seja possível atingir maior eficiência, menor custo operacional, melhor qualidade na prestação de serviços, avaliação permanente e sistemática dos serviços ofertados; iii) reduzir as despesas com pessoal”.
Ao contrário de Pernambuco e Paraná, em Alagoas e no Espírito Santo o sinal é de mudança, com as eleições, respectivamente, de Renan Filho e Paulo Hartung, ambos do PMDB.
Alagoas, entre 2011 e 2014, celebrou seu primeiro contrato de PPP (projeto de abastecimento de água, da CASAL) e publicou alguns PMIs cujos projetos não chegaram sequer à fase de consulta pública. Adicionalmente, a CASAL tentou licitar uma segunda PPP, de esgotamento sanitário, mas a licitação foi suspensa. A experiência de Alagoas entre 2011 e 2014 sinaliza a necessidade de aprimoramentos em sua capacidade institucional.
O programa de governo de Renan Filho não aborda explicitamente as PPPs, mas sinaliza a importância de que haja algum alinhamento entre o poder público e a iniciativa privada para que o desenvolvimento econômico e social possa ser alcançado. Será necessário observar as primeiras medidas do novo governo para estimar os caminhos que serão percorridos por Alagoas com as PPPs.
Por fim, o programa de PPPs do Espírito Santo celebrou dois contratos nos últimos anos e apresentou uma clara preocupação com a governança e a transparência. O Estado ainda conta com dois projetos de PPP em fase de licitação e consulta pública.
O programa do governador eleito Paulo Hartung foi explícito sobre as PPPs: “Um bom ambiente institucional de negócios e uma visão moderna da gestão pública criaram as bases de um novo Espírito Santo (...). Defendemos também as parcerias público-privadas e o equilíbrio institucional entre Estado e mercado”. Adicionalmente, nas gestões anteriores como governador (2003-2006 e 2007-2010), Paulo Hartung executou políticas compatíveis, na essência, com as PPPs. Este contexto sinaliza que, a despeito da alternância de poder no Espírito Santo, o programa de PPPs tem condições de ser mantido e aprimorado.
Experiências incipientes
Há ainda outros seis Estados cujos governadores para o período de 2015 a 2018 já foram definidos em primeiro turno: Santa Catarina, Tocantins, Sergipe, Mato Grosso, Maranhão e Piauí.
Desta amostra, apenas Santa Catarina e Tocantins praticaram algumas medidas sobre as PPPs nos últimos anos. Em Sergipe, Mato Grosso, Maranhão e Piauí as PPPs não estiveram na agenda da gestão pública no passado recente.
Santa Catarina é o destaque do grupo de Estados com experiências incipientes, pois vem estudando alguns projetos de PPP e é dotada de uma entidade responsável pelas PPPs (SC Par). Com a reeleição do atual governador, Raimundo Colombo (PSD), é possível que sejam visíveis os avanços no programa de PPPs de Santa Catarina no curto prazo e que, até 2018, o Estado possa ser classificado como emergente no uso das PPPs.
Tocantins iniciou os estudos de viabilidade de PPPs na área de resíduos sólidos recentemente, mas não é possível dizer que conta com um programa de PPPs organizado. O atual governador, Sandoval Cardoso (SD), não foi reeleito. No plano de governo do candidato eleito, Marcelo Miranda (PMDB), não há menção às PPPs.
Em Sergipe e no Piauí, os resultados do primeiro turno sinalizam vitórias da situação. Em Sergipe, foi reeleito o governador Jackson Barreto (PMDB) e, no Piauí, foi eleito o candidato Wellington Dias (PT).
No plano de governo de Jackson Barreto há uma menção expressa à proposta de “implantar parcerias público-privadas em áreas onde a sinergia entre governo e iniciativa privada seja mais vantajosa para a população sergipana”. Há também a menção às PPPs no plano de Wellington Dias: na seção sobre propostas para “racionalizar a despesa aperfeiçoando o sistema de compras com a incorporação de novas tecnologias e controle”, uma das metas é “realizar parcerias público-privadas”.
No Mato Grosso e no Maranhão, os resultados do primeiro turno sinalizam mudanças políticas: foram eleitos, respectivamente, o candidato Pedro Taques (PDT) e Flávio Dino (PC do B). O plano de governo de Pedro Taques não menciona as PPPs, mas o plano de Flávio Dino indica que as PPPs serão utilizadas como um dos instrumentos para o financiamento das propostas a serem implementadas entre 2015-2018.
Os resultados do primeiro turno são positivos no que diz respeito à manutenção de carteiras de PPPs ativas em âmbito estadual entre 2015-2018. Entretanto, quer sejam os Estados com experiências estáveis, quer sejam os Estados com experiências incipientes, todos precisam aprimorar ou criar capacidades institucionais para desenvolver, consolidar ou implementar seus programas de PPPs. Sem equipes bem treinadas no poder público, não é possível considerar a utilização de contratos públicos de longo prazo com a iniciativa privada.
(Este artigo reflete as opiniões do autor, e não do PPP Brasil. O portal não se responsabiliza e nem pode ser responsabilizado pelas informações acima ou por prejuízos de qualquer natureza em decorrência do uso dessas informações).
