Em perspectiva histórica, as PPP sempre tiveram um traço em comum: o setor público precisava de recursos para formar ativos de infraestrutura e encontrou nos parceiros privados os recursos financeiros e de gestão para superar seus déficits ou hiatos de poupança fiscal.
Foi assim na era napoleônica ou nas hostes dos czares russos para fazer canais, portos ou para tentacular os “caminhos de ferros” para integrar espaços e alavancar o comércio. E foi assim após o ajuste fiscal do Tratado de Maastritch onde os investimentos públicos na infraestrutura foram substituídos pela liquidez maior do parceiro privado.
O padrão europeu se reproduziu no Brasil do segundo império. A contraprestação pública da época consistia em pagar os juros fixos pelo uso da popança privada usada na formação do CAPEX e do OPEX que formou a então infante infraestrutura de transportes (ferroviária e portuária). E nos anos recentes, após o ajuste fiscal requerido pela Lei Complementar 101, o esgotamento da capacidade de investimento dos entes públicos desaguou nas leis de concessão e de PPP.
A diferença funcional mais importante entre as experiências locais e externas tem a ver com a necessidade de o parceiro público local prover Fundos Garantidores para atrair o parceiro privado receoso de ver no governo um cumpridor eficaz de sua liquidez (exigência ainda não reclamada pelos parceiros privados de países em crise fiscal no exterior).
Neste contexto histórico brevemente resgatado, a Frente Parlamentar de Infraestrutura promoveu ao final de 2011 um alentado estudo procurando antever e superar obstáculos para a continuidade da formação de ativos na área de infraestrutura por meio das PPP, identificando entre outras tantas razões a carência de mecanismos de formação e de gestão de Fundos Garantidores como um elemento inibidor da maior alavancagem dos investimentos públicos através das PPP e Concessões.
Para tanto identificou um Decálogo de Sugestões com base em estudo do Economista Gesner Oliveira.
Do decálogo ressalta a proposta que visa permitir que o Fundo Garantidor Federal (FGF) criado para apoiar as PPP federais – único Fundo Garantidor “puro” estruturado sob as normas da CVM – possa também ser usado para lastrear projetos emanados de entes estaduais ou municipais que não dispõem de mecanismos para oferecer contra garantias às eventuais contraprestações requeridas em seus projetos de PPP.
Mas, o FGF, que TINHA um patrimônio de quase R$ 6,0 bilhões ao ser lançados possui apenas R$ 300 milhões em seu ativo hoje em dias: o Banco do Brasil (a quem cabe a gestão do FGF) não se interessou (sic) em encontrar tomadores das cotas do Fundo -- mediante caução de suas cotas.
Outra sugestão é a de repensar o limite dos 3% sobre a receita corrente líquida que é a margem de referência para as PPP estruturadas pelos entes dependentes da administração pública. A nosso ver, esta sugestão só irá prosperar se (e quando) a própria Autoridade Pública se dispuser a rever a base de juros dos acordos da LRF (9% ao ano mais IGPM) que levará todos os grandes devedores a deixar de pagar os juros (e algo mais) a partir de meados da próxima década.
A MEDIDA GERAL faltante foi a de propor a autorização para que estados e municípios (ainda) com folga na Lei de Responsabilidade Fiscal pudessem tomar empréstimos junto a bancos públicos ou privados dispostos a financiar suas PPP. Os valores tomados seriam usados para comprar títulos do tesouro nacional e fariam parte de seus Fundos Garantidores municipais ou estaduais, com prazos equivalentes aos prazos estabelecidos em suas PPP. Esses montantes “tomados” seriam considerados extra-limite à LRF exatamente por terem esses estados e municípios eventuais folgas na execução da LRF.
A medida de número 3 proposta – a de que estados e municípios criem seus próprios Fundos Garantidores – merece melhor consideração.
Neste particular, uma possibilidade seria a de que esses entes públicos pudessem "federalizar" suas dívidas ativas (créditos fiscais a receber junto ao setor privado).
Ou seja, após as respectivas autorizações legais das Câmaras ou das Assembléias, permitir que parcela selecionada de suas dívidas ativas seja negociada com o Governo Federal que passaria então a ser o cobrador e o credor final de última instância desses valores a receber: notadamente aqueles que são devidos por bancos, empresas de grande porte nacionais e estrangeiras, grandes investidores individuais ou institucionais e que muitas vezes são os mesmos devedores de outros tributos de competência federal.
Esses valores poderiam após auditoria mista dos governos, serem OU ABATIDOS das obrigações da LRF -- reduzindo a parcela dos juros notadamente -- OU ENTÂO seus valores seriam integralizados no FGF do Governo federal ou seriam aportados em Fundo de Investimento próprio para que, de MODO EXCLUSIVO, pudessem compor lastro para a realização de PPP de estados e municípios.
Outra possibilidade -- também mediante a competente autorização legislativa -- seria a de o Setor Público propor ao mercado financeiro via um Procedimento de Manifestação de Interesse (PMI, conforme artigo 21 da Lei 8.987 da Lei Federal das Concessões) -- que os atores do setor financeiro público ou privado, à sua ordem, criassem um Fundo de Investimentos onde poderiam receber o pagamento dos créditos devidos aos tesouros estaduais ou municipais mediante a remuneração de 50% da TJLP mediante deságio a ser calibrado com esses tesouros. Estes valores seriam "imobilizados” nesses fundos por até 35 anos que é o prazo máximo das PPP. A parcela de remuneração só poderia ser sacada pelos atuais devedores após esses prazos ou utilizadas para pagamento das obrigações correntes e vincendas depois de decorrido pelo menos 05 (cinco) anos na proporção de 1/5 de seu valor ao ano. O valor das cotas arrecadadas pelos fundos seria 50% aplicada no resgate de parcelas das dívidas da LRF (o que abre "margem carimbada" nos orçamentos apenas para a realização de novos investimentos) e os outros 50% para gerar lastro para a realização dos projetos das PPP nesses estados e municípios.
Seria, assim, um "Fundo de Conversão de Dívidas Ativas ou de Créditos Devidos".
Durante o prazo de vigência do Fundo esses recursos teriam, excepcionalmente, o tratamento de recursos de origem não fiscal. Ao final dos 35 anos, o valor do principal seria revertido aos estados e municípios e suas aplicações obedeceriam aos percentuais mínimos de aplicação exigíveis pela legislação tributária.
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