O jornal Valor Econômico em sua edição de 27 de maio de 2013 traz na sua manchete principal os seguintes dizeres: “Dilma impõe tolerância zero para atraso em obras”. No desenvolvimento da matéria há uma entrevista com o Ministro dos Transportes, César Borges, na qual ele reconhece a situação caótica de vários empreendimentos rodoviários contratados no Governo Lula e promete “apertar as atuais concessionárias de rodovias, por conta de uma série de atrasos verificados em contratos que tiveram início em 2008”.
Embora difícil de acreditar que vá haver uma reviravolta no cenário atual de atrasos e estouros de orçamentos, que podem ser constatados em todos os segmentos e em quase todas as obras contratadas pelo Governo Federal, inclusive as da Petrobras e do PAC, como fartamente tem noticiado todos os veículos de comunicação[1], as palavras e intenções do Ministro não deixam de ser um alento nesse universo de incompetência e má gestão que o povo brasileiro assiste passivamente, sem dar sinais de indignação e engolindo engodos e mal intencionadas desculpas que muitos empresários têm dado para justificar este lamentável espetáculo de astúcia, má-fé e até mesmo fraudes que ardilosamente vem vitimando os usuários de serviços públicos no Brasil.
Como exemplo, o jornal Folha de São Paulo informa em sua edição de 23/06/2013 que “as sete concessões de rodovias federais entregues à iniciativa privada em 2007 fizeram, em média, só 12% do que deveriam em grandes obras de duplicação nos 2.600 km de estradas federais sob sua responsabilidade”. As concorrências para esses contratos foram marcadas por uma mudança no modelo de concessões que, a partir dessa ocasião, passou a ser orientado pela menor tarifa, a chamada modicidade tarifária. Ainda segundo a Folha de São Paulo “as empresas propuseram pedágio com valor baixo para ganhar a concorrência - o que, na época, foi comemorado pelo governo e usado politicamente”. Entretanto, o resultado foi uma lástima, como comprovam os números informados pela Folha de São Paulo.
É impressionante a quantidade de empreendimentos que não tem seus prazos cumpridos e cujos custos de execução extrapolam de forma inacreditável os valores contratados. Mas qual a causa disso? Certamente são processos de contratação mal feitos e um gerenciamento de contratos ineficiente. Sabemos que essas não são coisas fáceis de fazer e exigem conhecimento, experiência e seriedade. A questão, conforme já amplamente analisada por diversos especialistas, começa com um projeto de engenharia mal concebido, avança em processos licitatórios mal conduzidos, que resultam na contratação de empresas com baixa qualificação e muitas vezes inidôneas e finalizam com contratos pessimamente executados, sempre em detrimento do usuário e do contribuinte brasileiro.
O caos existente na infraestrutura brasileira está provocando perdas anuais bilionárias e colocando o país num beco sem saída. A quantidade e o elevado valor dos investimentos necessários à modernização da infraestrutura nacional clamam por uma gestão de projetos eficiente, realista e muito competente, que não pode ficar a mercê de experimentos e fantasias fundamentadas em ideologias políticas ultrapassadas e numa compreensão ingênua do funcionamento dos mercados e das relações de negócios. Já está mais do que claro que o país precisa do capital privado para avançar, mas que esse capital somente será aportado na medida em que possa receber retornos compensadores e garantias adequadas. Existem hoje no mundo muitas alternativas de investimentos e nenhum investidor deixará de procurar aquela que lhe seja mais interessante.
No cenário institucional em vigor no país, no qual o governo muito tardiamente está tentando deixar o papel de executor para se dedicar ao papel de regulador, o que de fato lhe diz respeito, apesar de alguns avanços, ainda estamos engatinhando. As Parcerias Público-Privadas (PPPs), denominação aqui utilizada em sua conotação genérica, “que abrange todas as formas de relacionamento contratual de longo prazo entre Administração Pública e particulares”, englobando as formas de contratação de serviços e obras, compreende também os contratos de concessão e outras formas de contratos de longo prazo que englobam atividades regulamentadas e concedidas à iniciativa privada. Embora já amplamente utilizados em outros países, as PPPs ainda se encontram em estágio embrionário no Brasil e os experimentos feitos nos anos mais recentes, mormente com viés político, têm sido catastróficos.
Malgrado os aparentes esforços empreendidos recentemente pelo governo para melhorar a atratividade dos empreendimentos que oferece, revisando posições intervencionistas estabelecidas anteriormente e buscando novos modelos de contratação, uma vez que muitas das mudanças efetuadas por ele no modelo utilizado na década de 90 foram um verdadeiro fracasso e levaram a contratações desastrosas conforme entrevista do Ministro César Borges já mencionada, parece que ainda não encontrou o rumo certo e gerou desconfiança no mercado. As discussões ainda giram em torno de questões acessórias e não entraram no cerne da questão, que é o objetivo do empreendimento: os envolvidos não olham para os temas corretos porque falta visão do todo e capacidade de planejamento.
Para nós a questão central está no gerenciamento dos riscos dos empreendimentos de infraestrutura. Toda a lógica das contratações deve estar voltada para uma melhor distribuição dos riscos, que não são pequenos, para quem pode melhor gerenciá-los e eventualmente absorvê-los (contratante ou contratado) tendo em vista que a viabilidade do empreendimento está sempre associada a uma percepção de risco reduzida por parte do empreendedor e do investidor privados. A transferência inadequada ou mal feita de riscos pode gerar uma seleção imprópria de licitantes na contratação, o que significa a contratação de empreendedores despreparados, mal intencionados e até mesmo inidôneos, uma vez que o licitante sério e responsável, que analisou devidamente a documentação pertinente, certamente considerará em seus custos os impactos da ocorrência dos riscos a ele atribuídos que, pela falha de atribuição podem ser contingenciados de maneira excessiva, onerando os preços apresentados na licitação em função de uma maior incerteza que incide sobre as atividades cuja atribuição de riscos foi inadequada.
Por outro lado, concorrentes despreparados ou aventureiros na maioria das vezes subestimam ou sequer consideram esses riscos, ofertando preços inexequíveis ou lançando mão de manobras ilegais e antiéticas durante a execução do contrato para não terem o prejuízo financeiro para o qual inevitavelmente a sua abordagem falaciosa conduziria, tudo isso em detrimento do usuário, que finda enganado.
Como exemplos de riscos que insistentemente o poder público vem transferindo ou tentando transferir inadequadamente para a iniciativa privada nos projetos de PPPs podemos citar os riscos ambientais, geológicos, de desapropriação/realocação e arqueológicos. Como consequência direta dessa prática teremos que os custos de mitigação poderão ser desconsiderados, subavaliados ou considerados excessivamente na modelagem financeira dos projetos. Isto certamente levará a adjudicação de contratos a licitantes com orçamentos fora da realidade o que vai gerar problemas na execução dos contratos, especialmente adiamento de investimentos, atrasos, reivindicações indevidas e um grande prejuízo para os usuários.
Para aclarar a nossa afirmação vamos exemplificar com os riscos ambientais. Desde que a legislação sobre meio ambiente, especialmente a Constituição de 1988, que impôs a obrigatoriedade da licença ambiental para grandes empreendimentos, e a forma penal da regulamentação sobre o tema mediante a Lei 9.605/1998, a Lei dos Crimes Ambientais, o que mais se ouve de empresários, investidores e até mesmo de gestores governamentais envolvidos em projetos de infraestrutura, sejam eles sob qualquer forma de contratação, é que a culpa por atrasos nos investimentos e estouros no orçamento dos contratos deve-se às questões ambientais, em especial o licenciamento ambiental.
Lendo os jornais ou assistindo a noticiários na TV parece uma regra. Toda vez que um empresário ou executivo de empresa responsável por contratos de construção ou de concessão dá declarações sobre o cronograma das obras ou investimentos com os quais se comprometeram, invariavelmente surge a afirmação categórica, porém equivocada, que tudo está atrasado devido à licença ambiental. E o leigo que recebe esta informação fica imaginando que se trata de incompetência e falta de comprometimento do governo e dos órgãos ambientais, quando na verdade é uma afirmação tendenciosa e que visa apenas transferir a culpa desses profissionais e suas respectivas empresas pela sua omissão, negligência, incapacidade gerencial, incompetência ou má fé para um processo que pela sua complexidade e multidisciplinariedade exige, de quem necessita utilizá-lo, planejamento, disciplina, competência técnica e capacidade de engenharia.
Trata-se, a nosso ver, de uma desculpa esfarrapada de quem olha os empreendimentos de forma muito restrita, apegando-se apenas a sua Taxa Interna de Retorno (TIR) e a outros aspectos exclusivamente financeiros cuja leitura isolada é incapaz de transmitir uma visão correta e completa do empreendimento. Novamente, sem um bom planejamento, disciplina e uma excelente gestão, focada em todo o ciclo de vida do empreendimento, o empreendedor sempre buscará o respaldo de uma TIR muito elevada para mitigar as suas falhas gerenciais. Muitos desconhecem a legislação e os procedimentos de licenciamento ambiental e propositadamente não querem conhece-los. É uma demonstração mal intencionada de ignorância e de despreparo técnico que tem graves implicações para a economia do país e, sobretudo, para os usuários do serviço público. É um verdadeiro desrespeito para com os cidadãos que pagam impostos e não tem a quem recorrer para exigir que seus direitos sejam atendidos.
Quando o governo licita um empreendimento e faz constar na documentação disponível aos participantes a licença prévia do empreendimento, ele está oferecendo a todos a oportunidade de mitigar os riscos ambientais. É necessário que o licitante estude a fundo as condicionantes ambientais e que considere os custos de atendimento que lhe couberem na modelagem financeira do empreendimento. Caso haja dúvidas em relação à distribuição de riscos entre as partes, ele pode ainda, no momento apropriado da licitação, suscitar a dúvida e fazer sua sugestão. É muito importante observar que, aquele que não realiza esta prática pode, com toda certeza, apresentar uma proposta com valores abaixo da realidade e terá muitas dificuldades em executar o contrato e os respectivos investimentos, que foram subavaliados.
Além disso, a grande maioria das instituições financeiras responsáveis pelo financiamento de projetos de infraestrutura é signatária dos Princípios do Equador, conjunto de requisitos socioambientais que muitas vezes extrapolam as exigências e restrições contidas nas condicionantes da licença ambiental, podendo gerar mais custos que também precisam ser considerados na modelagem financeira do empreendimento e que normalmente não são. Aqui também encontramos outro ponto falacioso: os bancos que são signatários dos Princípios do Equador exigem que o tomador de empréstimos se comprometa com eles, mas não fiscalizam nem cobram o seu atendimento, o que enfraquece e desmoraliza a instituição. Como se diria na linguagem popular é o famoso “me engana que eu gosto”.
Vejam o exemplo da BR-116, Rodovia Régis Bittencourt, trecho São Paulo Curitiba. Em outubro de 2007 a empresa espanhola OHL (adquirida recentemente pela também espanhola Arteris) arrematou no leilão promovido pela ANTT cinco dos sete lotes leiloados, perfazendo um total de 2.078,8 km de rodovias federais, contratados no início de 2008, comprometendo-se, na época, a investir R$16,7 bilhões, sendo que somente no mencionado trecho seriam R$ 4,3 bilhões. Passados quase seis anos da realização da concorrência a Concessionária ainda não duplicou um trecho de 19 km na Serra do Cafezal, que tem sido a causa de inúmeros engarrafamentos e acidentes com vítimas fatais. Para se ter uma ideia do quadro desolador dessa rodovia, o jornal Valor Econômico publicou uma série de matérias em dezembro de 2012 na qual comenta que a operadora OHL ainda estava fazendo uma nova tentativa de obter a licença de instalação desse trecho de 19 km junto ao IBAMA, mas ufanava-se de ter reduzido as fatalidades em acidentes na rodovia em 7,7%, informando que “neste ano, 95 pessoas morreram na Régis, boa parte delas na Serra do Cafezal”.
Apenas para que o leitor não especializado compreenda melhor, a legislação ambiental exige três tipos de licença para empreendimentos de grande porte, como o caso da Régis Bittencourt: a licença prévia, na qual o órgão ambiental atesta com base nos estudos ambientais apresentados e no projeto de engenharia correspondente a viabilidade ambiental do empreendimento e estabelece as condicionantes a serem observadas pelo empreendedor; a licença de instalação, na qual o órgão ambiental aprova o plano ambiental fornecido pelo empreendedor explicando como e quando serão atendidas as condicionantes ambientais estabelecidas na licença prévia; e a licença de operação, fornecida pelo órgão ambiental após demonstrado pelo empreendedor o atendimento de todas as condicionantes ambientais. Em geral, a licença prévia ambiental de grandes empreendimentos demora entre 1 ano e 1 ano e meio se o projeto de engenharia tiver sido formulado corretamente e a documentação estiver em ordem.
No caso específico da Régis Bittencourt a licença prévia, obrigatória para a licitação de empreendimentos e obras públicas, foi concedida em 2002, cinco anos antes da licitação, mas em dezembro de 2012 a licença de instalação do trecho de 19 km da Serra do Cafezal, obrigação contratual da Concessionária, ainda não havia sido obtida, possivelmente uma manobra da Concessionária em razão de ser o mais caro e o que exigiria um investimento maior. Para que se tenha uma ideia do absurdo, em novembro de 2012 o IBAMA rejeitou o pedido de licença de instalação feito pela OHL em maio do mesmo ano. Ora, porque somente em maio de 2012 a concessionária entrou com o pedido? Tendo assumido a rodovia em 2008 e obtido licença para os 11 km que fazem parte dos 30 km da Serra do Cafezal em 2010, do qual concluiu a duplicação já tardiamente em outubro de 2012, porque não obteve a licença para os 19 km restantes?
Segundo o publicado no Valor Econômico, a concessionária argumenta que o atraso de mais de quatro anos deve-se ao fato de terem sido necessárias mudanças de traçado na rodovia em face do Parque Estadual da Serra do Mar e que o orçamento da obra já dobrou de preço. Se o desvio do valor orçado foi dessa ordem é provável que tenha havido um erro muito grosseiro na sua elaboração. Provavelmente a concessionária não levou em consideração as condicionantes ambientais constantes da licença prévia, já existente desde 2002. Mudanças de traçado, que em geral são feitas para diminuir custos e investimentos, obrigam a que o licenciamento seja todo refeito. O projeto executivo é responsabilidade da Concessionária e se não for devidamente adequado às exigências ambientais o processo de licenciamento não avança. É inexplicável que a concessionária tenha demorado tanto tempo a agir no sentido de obter a licença de instalação. Aliás, há somente uma explicação: a intenção velada de postergar o máximo possível os investimentos que se comprometeu a realizar.
Como se não bastasse, a Concessionária, sob o argumento da complexidade da obra, informa que o prazo previsto para a duplicação do trecho de 19 km em questão é de 3 anos, se tudo correr normalmente (Valor Econômico de 11/12/2012). Isto significa dizer para os pobres usuários da Régis Bittencourt que, se não houver nenhum problema na construção, terão a pista duplicada somente em 2016, 8 anos depois de iniciado o contrato. É muita desfaçatez e muito desrespeito. É caso de rescisão do contrato.
Se a "a Autopista Régis Bittencourt defende a realização das obras de duplicação da Serra do Cafezal como fundamentais e urgentes para a segurança dos usuários", como declarou ao Valor Econômico em dezembro de 2012, porque não tomou as providências que lhe cabia antes, no momento oportuno e com a prioridade que se fazia necessária? Além de não fazê-lo ainda sobrecarregou o órgão ambiental que passou pelo desgaste de negar a licença e teve que se desdobrar para analisar a nova documentação, que somente foi entregue em dezembro de 2012 para uma nova tentativa de licenciar as obras de duplicação da Serra do Cafezal. Sem contar as dezenas de vidas que foram perdidas em decorrência das condições da estrada. A única explicação é uma atitude premeditada para postergar o investimento e atribuir ao licenciamento ambiental a culpa pelo atraso das obras, ressaltando-se que o trecho mencionado é exatamente o que exige maior valor de investimento.
As agências reguladoras, órgãos que foram criados para que o governo pudesse gerenciar de forma isenta e técnica a atuação de concessionários de serviços públicos, exigindo o cumprimento de contratos e outras obrigações são órgãos inoperantes, que tiveram o seu papel desvirtuado e foram invadidas pelos apadrinhados políticos, transformando-se em cabides de emprego. Os órgãos executores de obras públicas, como o DNIT, por exemplo, já de longa data uma administração viciada, dominada por indicações políticas, pessoas descomprometidas com padrões éticos e com o interesse público, como muito bem ficou documentado pelos inúmeros casos de corrupção noticiados pela imprensa, continuam inoperantes.
Se o Governo entende que o modelo de modicidade tarifária é a melhor solução para o país há que levar em conta todo esse conjunto de fatores que foram aqui relacionados e, além de investir mais nos estudos e no planejamento dos empreendimentos que quer licitar, precisa buscar uma distribuição mais equilibrada dos riscos e, especialmente, usar critérios de seleção dos licitantes mais rigorosos, que impeçam a participação de empresas mal preparadas e aventureiras. O que temos hoje é um lamentável estado de degradação da infraestrutura do país, amplamente noticiado em todos os meios de comunicação, e um governo paralisado, que desde 2007 não consegue fazer sequer uma única licitação de concessão de rodovias, ao passo que as últimas que foram feitas não passaram de 12% do total de investimentos previstos nos contratos, conforme mencionado anteriormente.
E se a principal justificativa apresentada para este retumbante fracasso tem sido o enganoso mito criado em torno do licenciamento ambiental, sabemos muito bem que, ao contrário, a gestão competentemente realizada neste âmbito pode trazer para o empreendedor inúmeras oportunidades de reduzir custos e melhorar o desempenho dos contratos de PPPs, inclusive nos aspectos sociais. Ter a visão do empreendimento como um todo, promover a gestão do seu objetivo, das partes interessadas, do seu ciclo de vida e, especialmente, desenvolver elevada competência técnica e de planejamento são indispensáveis para o sucesso dos empreendimentos que dentro em breve, esperamos, estarão sendo leiloados. Fazemos votos para que o ministro César Borges consiga colocar ordem na casa e que, daqui para frente, sejam contratadas empresas sérias e competentes, nacionais ou estrangeiras, para que o grande desafio da nação brasileira, que a todos nós interessa ver superado, seja vencido com muita diligência e em tempo recorde. É bom lembrar que para isso os muitos aventureiros e “picaretas” que proliferam pelo mercado brasileiro sejam impedidos de participar das licitações.
[1] Como exemplo, vide na edição 1044 (p.60) de 26/06/2013 da revista Exame matéria sobre o COMPERJ: “A obra mais enrolada do Brasil”.
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