Já estão sobre a mesa pelo menos dois dos principais pontos que precisam ser equacionados para se avançar na discussão sobre a contribuição das concessões e das concessões sob PPP no financiamento dos projetos de infraestrutura no país.
De um lado, as restrições que se colocam para a expansão do crédito de longo prazo provido pelo BNDES: na inexistência de saldo de poupança fiscal primária, os aportes do Tesouro Nacional ao banco têm sido feitos com base na captação de poupanças livres no mercado, às taxas vigentes (e crescentes) da SELIC.
Na nova orientação fiscal vigente, o banco deve procurar substituir as dotações fiscais por uma atuação mais ativa de sua própria tesouraria, nos mercados de recursos do país e do exterior, com perfil de captação passiva condizente com o perfil das operações ativas que financia.
A alavancagem por créditos, todavia, passa por uma restrição mais endógena, eis que o tomador preferencial de crédito – as grandes empreiteiras que conduzem os principais projetos de concessões e concessões sob PPP financiadas até aqui –, já estava chegando aos limites de alavancagem de seus balanços. Ou a níveis elevados de concentração de riscos nas carteiras do banco de fomento ou dos demais bancos púbicos ou privados que repassavam recursos ou proviam estas empresas de recursos-ponte até que chegasse ao fim o longo processo de liberação dos recursos do BNDES.
Em condições normais, as dívidas dessas empresas junto aos bancos poderiam ser cedidas a fundos de direitos creditórios estruturados exclusivamente para este fim ou poderiam ser comprados a valor de mercado lastreando emissão de debêntures a serem carregadas por empresas constituídas para este fim ou por fundo que carregasse estas debêntures, ao lado de uma série de outras estruturações voltadas a diminuir a alavancagem dos bancos e das empresas sobre-tomadas em seus limites de alavancagem.
Ocorre que muitas dessas empresas também estão enfrentando dificuldades por estar sendo investigadas em processos judiciais que podem vir a lhes criar situações onde se defrontem com a liquidação antecipada de suas dívidas (pelos covenants assumidos), o que lhes aumenta o risco para tomada de créditos ou dificulta acesso a novos mercados ou, mesmo (e pior), pelo risco de virem a se ser consideradas inidôneas para operar com o Poder Concedente de atividades concessionadas.
Todavia, o Poder Público Concedente, também passa por dificuldades que não são menores: de um lado, a contração fiscal, seja pela desaceleração da economia (que reduz arrecadação). De outo lado, a deterioração das contas de custeio (rubrica de pessoal acima dos limites de alerta e de prudência da Lei de Responsabilidade Fiscal, a LRF, e a explosão das contas de energia e de iluminação pública, que são as mais importantes para os entes federados) além do endividamento bruto oneroso, o que, em conjunto, contrai os seus agregados de investimento.
Embora esta situação até amplie as oportunidades para as atividades de parcerias e de concessão plenas, é, sobretudo, na situação das concessões sob PPP (que exigem contraprestações e necessidades de eventuais aportes por parte dos entes federados) que a restrição das finanças públicas se torna mais gravosa.
É preciso instrumentalizar os entes federados para que se potencializem como alternativas para investimentos em concessões e concessões sob PPP.
É necessário resgatar a atividade de planejamento: realizar por si mesmo ou contratar expertise para realizar estudos para estabelecer prioridades.
Por outro lado, a busca do parceiro privado (se identificada como relevante) não prescinde da elaboração de Termos de Referência (TR) para que as atividades que se deseja concessionar passem por processos de chamamentos ou de Procedimentos de Manifestação de Interesse Público (PMI) provocadas por chamamentos públicos, sempre lastreados no conhecimento prévio e mínimo do que se está querendo afinal parceirizar ou concessionar.
Caso contrário, corre-se o risco de se realizar os projetos de investimento restritos, onde se deixa de considerar sinergias ou efeitos multiplicadores que podem ser germinados pelos projetos de concessão: por exemplo, apenas substituir o executor público pelo privado, mas, sem mudar a natureza do serviço público ou introduzir novas tecnologias e processos para que se possa fazer mais e melhor, com menos recursos de toda a ordem, nas atividades a que se está a pensar na possibilidade de concessionar.
Concessões ou concessões sob PPP exigem relevar mais a prestação dos serviços do que a mera formação de ativos: e a prestação do serviços exige tecnologia de se fazer melhor a custos mais baixos ao longo do tempo. Caso contrário, quando houver a devolução dos ativos concessionados para o Poder Concedente, seus custos de operação estarão mais elevados do que antes do processo de concessão, em termos reais.
O ponto de intersecção entre as duas restrições é a consideração de novas formas de financiar os projetos concessionados.
O estrangulamento fiscal dos governos e as restrições de endividamento do setor privado abre espaço para que se passe a licitar OU a criação de Fundos de Investimento em Infraestrutura (FIIE) para desenvolver os projetos concessionados, OU que se licitem na BM&F os Direitos Emergentes de Concessão (DEC) que serão gerados pelos projetos concessionados.
Em ambos os casos, os recursos a serem mobilizados não são recursos de dívida. E, assim, não impactam a estrutura de capital dos empreendedores dos projetos que serão concessionados.
Na verdade, esses recursos entrarão na contabilidade das SPE exigidas pelas Leis de Concessão e de PPP ou como recursos exigíveis (no caso dos FIIE) ou como recursos de créditos antecipados que serão resgatados com os pagamentos das contraprestações de PPP ou das rendas tarifárias dos ativos de concessão (no caso dos DEC).
Serão os Fundos (FIIE) ou as empresas detentoras dos DCE que contratarão as empresas privadas que irão construir e manter os ativos (CAPEX) e as empresas que irão adicionar novas tecnologias de operação (OPEX) nos projetos de concessão e de concessões sob PPP. Com isto, novos investimentos não irão onerar as capacidades de endividamento dos entes privados e dos entes públicos: são os Fundos (FIIE) ou as empresas detentoras dos DEC que irão contratar os capexistas e opexistas que executarão os projetos concessionados.
Ambos (os ofertadores de CAPEX e de OPEX) fornecerão aos novos investidores que dotarão os recursos para os projetos concessionados, as Garantias de Performance ou os Seguros Garantia que lastrearão suas contratações pelos investidores dos projetos concessionados.
E, com isso, trarão ao mercado de infraestrutura, outro grande player que, assim como os players do mercados futuros e de capitais, está inexplicavelmente fora dele: o mercado segurador e ressegurador dos riscos de operação.
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